论检察机关服务自贸区建设的工作定位与路径选择

——以广东省珠海横琴新区检察院为视角

向少良曾命辉 肖力*

内容摘要：设立自由贸易试验区是我国改革进入攻坚期、开放进入新阶段、发展进入新常态的大时代背景下实施的一项重大国家战略。随着它的全面实施和深入推进，势必对国内经济发展方式、社会管理体制等诸多领域产生深远的影响，同时也对检察机关的履职能力和工作布局提出了新的挑战和更高的要求。自贸区建设需要坚实的法治基础和法治保障，检察机关作为国家法治的一支重要力量，理当乘新一轮司法改革之势，创新工作机制，转变执法理念，改进监督方式，强化职能发挥，切实找准服务自贸试验区建设的工作定位和工作措施，健全新形势下检察机关服务保障社会经济发展的法律监督机制和组织保障体系，为检察机关服务保障自贸区建设进而推进法治中国建设，形成可复制、可推广的经验。

关键词：横琴 检察院 服务 自贸区 路径

中国（上海）自由贸易试验区于2013年9月29日正式挂牌成立。2014年12月，国务院发文将上海的自由贸易试验区（下称自贸区）的改革试点经验在全国范围内推广。[①] 同月，国务院批复同意设立在广东、福建、天津设立自贸区，其中广东的自贸区实施范围包含了广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个片区，共计116．2平方公里。自贸区的设立和政策推广是党中央和国务院作出的重大战略决策，是我国在新形势下推进改革开放的重大举措，对创新对外开放模式、加快政府职能转变、建立符合国际化法治化要求的跨境投资和贸易规则体系具有至关重要的意义。自贸区建设必须具有坚实的法治基础和完备的法治保障，检察机关是国家法律监督机关，在保障经济发展、促进法治建设等诸多方面担负着重要的工作职能，发挥着其他机关无可替代的独特作用。检察机关应当自觉服从和服务于党和国家工作大局，切实找准履行职能与促进自贸区建设的切入点和着力点，努力为自贸区建设提供优良的司法保障。有鉴于此，本文以珠海横琴检察院为视角，就检察机关如何根据我国自贸区特点确立服务自贸区建设的工作定位和工作路径略陈管见。

一、强化法治保障对自贸区建设的重要性和紧迫性

随着市场经济改革的深化，我国在经济转型过程中形成的政府主导型经济增长模式缺陷逐渐凸显，行政垄断、特权经济等问题不同程度地弱化了市场对资源的配置作用，长期下去甚至可能造成市场化改革处于停滞或倒退的状态。在此背景之下，国家设立自贸区，就是为了顺应经济全球化和提升对外开放水平的新要求，进一步健全和完善社会主义市场经济体制，打破行政审批制度等方面存在的障碍，营造公平竞争的市场环境，推进贸易转型升级和经济发展方式转变。简言之，设立自贸区的目的和任务就是要探索一切适合现代市场经济体制的措施。[②]

现代市场经济既是全球化的经济，又是法治化的经济。国际上主流市场经济无不是由成熟的法治为其保障。自贸区作为目前我国大陆开放度最大、开放层次最高，直接与国际市场接轨的“经济实验区”，实行的是全新的运行机制和管理体制，它的设立和发展既需要硬件方面的建设，更需要软件方面的建设，而软件方面建设中，法治建设是其中极其重要的内容。同时，自贸区建设对于我们正在进行的法治中国建设的宏伟工程来讲，也将是极好的实验基地和突破领域，搞好自贸区的法治建设将对我国整个法治建设的宏伟蓝图起到示范和推动作用。由此，法治建设与自贸区建设存在良性的互相促进关系。

（一）法治建设能够为自贸区建设提供有效的制度保障。法治是一种以优良的法律作为社会最高统治权威的社会治理模式，其具有突出的民主性、稳定性和合理性的优点，由此也决定了法治对于推动社会生产力的发展具有重要作用。其一，法治可以保障自贸区建设沿着正确的方向发展。从政治方向的角度说，虽然保证自贸区建设沿着正确政治方向迈进的方式很多，比如行政命令的方式、道德说教育的方式等等，但最重要、最强有力的方式还是法治的方式，它可以通过立法的方式把自贸区的政治方向予以明确，并通过各级立法和执法、司法活动把这一基本政治方向贯彻到自贸区建设的各个方面，防止走上邪路或者走向反面。从经济方向的角度，要推动立法、行政、司法以及工商、税务、海关、金融、外贸等各个领域通力合作，确保中央有关自贸区政策的得到统一有效实施，必须依赖于法律独有的稳定性和权威性作为基础才能实现目标。其二，法治可以把自贸区建设中行之有效的政策、措施和制度法律化。我国社会主义建设的整体都具有摸着石头过河的特征，也具有不断总结经验教训的特征。我们自贸区建设也是在国家原则性政策指导下，由各地自行探索制定实施方案、工作措施或者地方性规章制度，然后在总结实践经验的基础上加以提升，最终通过法律的形式予以固定和稳定，并通过法律的稳定性、明确性、强制性来保证这些制度在自贸区建设中得到有效的落实执行和完善发展[③]。其三，法治可以为自贸区建设提供良好的社会秩序和社会环境。通过立法可以规制人们的行为，引导各种社会主体或自然人向符合法定的要求办事；通过执法和司法行为，可以惩治违法犯罪行为，强制人们遵守相关法律法规，规范权力的正确行使，从而社会秩序趋向安全稳定和公平正义。

（二）自贸区建设可以为法治建设提供良好的经验借鉴。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定，但由于法治建设不是一蹴而就的事物，而是有一个循序渐进、逐步发展的过程。在当前我国社会整体法治水平还比较低的情况下，自贸区作为我国经济体制改革和社会管理机制创新的示范区，其法治建设的工作模式和经验可以起到辐射和示范的作用，其法治水平的提升有助于提升我国社会整体的法治水平。其一，自贸区高度的开放性和自由性为引进境（国）外先进的法律制度提供了优势的便利条件。自贸区实行负面清单管理的体制模式和与世界经济高度接轨的价值取向，使得其必然要求充分借鉴和吸收境（国）外反映市场经济一般规律的先进法律制度及其法治建设的成功经验，由此决定自贸区的法治建设总体水平相对其他地区要高，其法治建设的经验也可以为其他地区充分借鉴和复制推广，由此可以说自贸区是我国法治建设的实验室和示范田。其二，自贸区独特的地位条件可以为我国法治建设提供宽松的试验环境。自贸区具有数量不多、面积不大、功能不一等诸多特点，各自可以根据不同的功能定位和地域特点，探索不同的法治建设模式，试验的政策和环境相对宽松，试验的历史包袱和障碍阻力相对较少，试验结果的优劣好坏容易比对和选择，试验的成本和风险相对较小，即使是失败教训亦容易被及时总结和纠正，由此决定自贸区可以为我国法治建设提供敢闯敢试、大显身手的广阔试验舞台。

二、检察机关参与自贸区建设的必要性和合理性

设立自贸区目的是使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动和服务全国的积极作用。[④] 自贸区通过对一些法律的暂停实施、准入前国民待遇和负面清单管理等一些国际惯例的先行先试，积累经验，并将可用部分复制、推广到全国。这实际上是社会治理模式引入与推广的过程，检察机关是国家法治建设的一支重要力量，是社会治理结构的重要组成部分，参与自贸区建设有其必然性与合理性。

一是促进自贸区法治建设的现实需要。2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上提出“凡属重大改革都要于法有据”；党的十八届四中全会提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。我国的自贸区建设是全面深化改革的一项重要国家战略，自贸区以暂停三部法律的实施高调入场，可是，自贸区推进的具体措施或与现有法律规定仍会有所冲突。当前，中国特色社会主义法律体系已基本形成，自贸区建设必须是在社会主义法律系统框架之内，绝不能因目的的重要而在程序上违法。政府出台突破现有法律体系的自贸区管理规则，需要预先取得符合宪法规定的授权。检察机关作为我国法治体系的重要组成部分，肩负着维护法律正确统一实施的神圣使命，在推动实施自贸区国家战略中，既要依法维护社会主义法律体系的完备性和法制的统一性，又要顺应党和国家工作大局的要求，调整检察执法理念、改进工作机制，确保与我国自贸区“变法”等改革模式实现良性互动。在具体履职过程中，检察机关可以按照立法机关出台的有关规则，积极引导和参与自贸区规则的制定，发挥保障国家法制统一、防范法治减损的作用。在维护社会主义法律体系不受系统性冲击的前提下保障自贸区改革措施的建立、验证和推广，这不仅是主导自贸区改革的职能部门的责任，也是检察机关作为法律监督机关所要解决的问题。

二是推动自贸区建设顺利发展的有力保障。服务党和国家工作大局是社会主义检察工作的基本属性，维护社会公平正义、服务社会经济发展则是检察工作的价值目标。根据各自贸区总体方案，创新政府管理方式、转变政府职能、实现政府廉洁高效等，均是自贸区建设的主要任务。但在自贸区建设过程中，政府各职能部门有其自身的利益诉求，可能影响国家自贸区建设任务的完成。检察机关作为宪法规定的专司法律监督的国家机关，通过综合运用教育、建议、纠正、查处等法律监督方式，为自贸区管理部门探索和创新改革开放路径，完成社会治理任务和依法履行职责，提供公正有效的法治保障；通过履行查办和预防职务犯罪、审查逮捕和起诉刑事犯罪案件、强化诉讼活动法律监督等具体职权，积极参与到自贸区建设的各项工作之中，能够为自贸区营造国际化、法治化、市场化的营商环境。同时，检察机关在长期履行法律监督职能过程中，积累了丰富的办案经验，储备了大量精通法律和办案技能的专门人才，在服务和促进自贸区建设上具有自身独特的专业优势和人才库存，能够为自贸区法治建设提供有效的智力支持。

三是为推进检察体制改革创新提供难得的历史机遇。党的十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革”，此后的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将此提法明确为“深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度”。作为试点的广东、上海等省市法院、检察院系统相继启动了司法改革具体措施。如果自贸区的治理模式代表了中国政府部门改革的方向，那自贸区也为检察机关的司法改革提供了绝佳的“试验田”，为司法改革的前瞻性提供了验证机会。检察机关可以抓住这一历史机遇，加速自贸区内检察体制改革，促进检察工作科学发展，形成一批在检察体制改革中“可复制可推广”的经验，让改革的思想在自贸区这个平台上碰撞出更耀眼的火花。因此可以说，自贸区的体制创新客观上需要检察机关加快机制体制改革创新，自贸区检察体制机制的改革创新本身也是自贸区体制创新的重要部分，因此检察机关积极参与自贸区建设，就为自身工作创新发展提供了难得的历史机遇和有利的工作条件。

三、检察机关服务自贸区建设的思维定位

珠海市横琴岛与澳门隔河相望，面积106.46平方公里，是澳门现有面积的3倍多。2009年8月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴定位于“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区和促进珠江口西岸地区产业升级的新平台，同年横琴新区管委会挂牌成立，新区正式启动建设步伐。2015年4月23日，中国（广东）自由贸易试验区横琴片区（下称“横琴自贸片区”）揭牌,面积范围为28平方公里，基本上与横琴可开发土地面积相等。按照功能划分，横琴自贸片区重点是发展旅游休闲健康、商务金融服务、文化科教和高新技术等产业，建设文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地，打造促进澳门经济适度多元发展新载体。与其他自贸区（片区）最大的差异，在于横琴自贸片区要承担起“促进澳门经济适度多元发展新载体”功能。稍加分析便可得知，正是因为澳门的存在，才有了珠海经济特区和现在的横琴自贸片区，中央对横琴自贸片区最重要的定位还是对澳门合作发展的平台，横琴自贸片区如果能够做到在自贸区法制环境下与澳门发展高度同城，协调发展，便是横琴自贸片区建设的成功。事实上，横琴一直以来也正是沿着这个思路在发展。[⑤] 横琴自贸片区建设和发展过程中，涉澳法律适用问题必将大量出现。身处横琴自贸片区的检察机关，应当充分考虑横琴区位特点、立足检察基本职能，通过办案监督政府履职，服务社会治理模式改革。除了坚持依法履行法律监督职责外，还要以允许试错的执法理念，促进政府职能部门改革创新；以维护国际商业惯例的工作意识，服务自贸区各种产业发展；以借鉴港澳先进治理经验的务实作风，保障港澳人士在横琴自贸片区的工作与生活便利。

一是适应自贸区制度创新的任务要求，树立与之相应的检察工作理念。自贸区建设本身就是一项不断突破现有制度的改革和探索的过程，具有实验性特征。政府职能部门制定推行具体改革措施具有一定的风险性，制约了其主观能动性的发挥。检察机关履职应当允许适当风险存在，强化宽容谦抑的理念，并侧重服务保障职能，化解风险，以此支持和鼓励行政机关进行制度创新。一是要监督和督促政府转变管理方式。政府职能转变是自贸区试验的重要内容也是改革的重点之一，职能转变的核心在于简政放权，[⑥] 而行政权具有天然的扩张性，这就决定了政府职能转变需要行政主体树立大局意识和全局观念自觉转变，也需要检察机关加强对政府权力运行的监督，督促和帮助其按照法律和政策切实转变管理方式。比如对于职能部门限制市场主体经营资格等传统意义上的经济管制手段，在横琴自贸片区改革措施未触及前，横琴检察院应当适度加强监督，要求职能部门严格依法施政。二是协助政府部门建立风险防范机制，做好日常法律服务工作，对行政机关突破性改革措施出台前，提供必要的法律风险评估，防止出现政策上的反复。三是对改革进程允许一定程度的试错过程，对实施改革措施出现失误的具体人员，不应轻易启动刑事程序追究责任。套用《珠海经济特区横琴新区条例》的说法“创新方案的制定和实施程序未违反法律规定，个人和所在单位没有牟取私利，未与其他单位和个人恶意串通，损坏公共利益的，免于追究相关人员责任”。

二是遵循国际规则办事的原则，注重调整职能作用发挥的工作思路和工作方式。自贸区改革的基本立场，是转向和接轨于国际标准规则。[⑦] 由于历史原因，我国在某些方面与国际惯例或标准规则并不一致，这就要求检察机关强化平等保护的理念，调整职能发挥的方式方法，以执法的适度差异化来体现对国际惯例的尊重。比如自贸区实施的“准入前国民待遇”规则就是平等保护原则的体现。但是由于我国社会主义国家的权力性质，在立法层面对各类经济主体的保护力度就存在明显区别，如刑法中区分了贪污罪和职务侵占罪、受贿罪与非国家工作人员受贿罪等等，导致同样程度不利公司的行为因公司国有与非国有性质的不同而产生罪与非罪、重罪与轻罪的差异后果。检察机关无法改变立法上的区别对待，但在具体执法过程中，可以采取多种措施，缩小这种差异。如对国（境）外市场主体进行有针对性的法治宣传和诉讼引导，提供反贪腐建议；对侦查一般商业贿赂案件的公安机关进行指导与协助等等。肃清一切形式的贪腐行为，不过是检察机关保护各类市场主体公平竞争的方式之一，在依法履行侦查、起诉、诉讼监督等检察职能过程中，如果发现相关法律对不同市场主体保护力度不一致的，可以以执法的适度差异化来间接减少不同市场主体违法后果的差异化，实现平等保护的目的。对于其他国际惯例，比如当事人意思自治、契约自由、知识产权的重点保护等等，横琴检察院也应审时度势，以执法的侧重来调和国际惯例与国内司法可能出现的矛盾。

三是高度重视港澳因素，建立健全与港澳执法办案高度融合和衔接的工作机制。基于广东自贸区的战略定位是“依托港澳……将自由贸易试验区建设成为粤港澳深度合作示范区”。检察机关在具体履行检察职权时应当充分考虑港澳因素，积极加强与港澳司法执法机关的联系协作，推动建立涉港澳执法办案工作机制。在充分了解澳门社会治理体系基础上，学习港澳廉政公署或检察院可借鉴的办案和社会互动方式，提高检察办案的透明度。参考澳门社会治理模式，支持鼓励在横琴澳籍人士成立社团进行自我管理、自我服务，社会纠纷就地消化。对在横琴自贸片区内违反大陆法律的港澳企业和港澳人士，可主动参考或要求行为人提供考察港澳相关法律，如行为不违反港澳相关法律，则在行政处罚上，建议行政执法机关以教育、警告为先导程序；在刑事程序中，则可建议法院酌情从轻适用刑罚。支持职能部门在推进改革过程中，充分考虑港澳因素，量体裁衣。如支持工商部门针对横琴与港澳市场监管执法依据和标准不一问题，制定“经营行为差异化责任豁免清单”等文件，使监管人性化，规则透明化。

四是充分发挥检察机关专业优势，积极为自贸区法制建设提供服务。检察机关在长期的执法办案中，积累了丰富的办案经验，储备大量的专业人才，在服务自贸区建设过程中，要充分利用和发挥这一资源优势，在市场监管综合执法体系、社会信用体系、综合评估机制、反洗钱工作交流合作机制建设等方面体现检察机关的支持保障作用，将行贿档案查询有效纳入区内信用体系，丰富自贸片区信用体系内涵和功能。结合办案工作，加强调查研究，及时发现法律法规和其他自贸片区监管规则的漏洞和问题，发挥检察建议的作用，推动国家和地方立法完善，建立和健全与自贸区相适应的法律法规。

四、珠海横琴检察机关服务自贸区建设的路径选择

珠海横琴新区人民检察院（下称横琴检察院）于2013年12月20日挂牌成立，为珠海市人民检察院派出机构，行使县区一级检察院职权。横琴检察院的设立，承载着为全国检察改革探路引航的重大使命，开展了包括实行主任检察官办案责任制、检察人员分类管理、精简内设机构等一系列的综合改革试点工作，充分学习借鉴港澳司法执法机关的经验做法，建立了与港澳乃至国际司法执法模式接轨的执法办案机制。如是借鉴香港廉政公署设立社区关系处（厅）的做法设立预防犯罪与公共关系办公室；借鉴澳门检察院设立检察官委员会的做法设立检察官惩戒委员会；借鉴澳门检察院分类管理的做法将检察人员分成检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类进行管理分别管理的机制；借鉴葡语系国家和澳门行政区实行检察官指挥侦查的做法，在公安机关设立主任检察官联络办公室引导侦查取证等。这些做法充分将港澳元素纳入到具体的改革措施之中，不仅非常契合横琴自贸片区建设的主题，同时也为未来横琴检察院与港澳司法执法机关加强司法协作、促进司法对接提供了坚实的基础条件，这些均有利于横琴检察机关更好服务于自贸区建设。

根据横琴自贸片区的区位特点和功能定位，结合上述检察机关服务自贸区建设的总体思路、工作定位和创新优势，在未来的工作中，横琴检察院除正常履行检察职能外，可以着重在以下几个方面创新工作机制，强化工作措施，提高服务实效：

（一）围绕促进横琴“廉政岛”建设，大力创新查办和预防职务犯罪工作机制，推动形成“不想腐、不能腐、不敢腐”的廉洁高效的政务环境。广东自贸区建设的重要目标，就是“经过三至五年改革试验，营造国际化、市场化、法治化营商环境，构建开放型经济新体制，实现粤港澳深度合作，形成国际经济合作竞争新优势，力争建成符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自由贸易园区”[⑧]。可以看出，打造自贸区国际化、市场化、法治化营商环境，关键在于推进简政放权和制度创新，营造廉洁高效的政务环境，这也是国际社会推进贸易便利化的普遍做法和基本规律。廉洁高效的政务环境必然包含国家公职人员依法办事、廉洁守法的重要因素，试想在一个国家公职人员胡作非为、肆意寻租等腐败现象猖獗的地方，能够具有吸引投资贸易的营商环境和条件么？其实，横琴新区早在成立之初，就提出了建设“廉政岛”的目标设想，这与自贸区建设中的目标要求是如出一辙的。检察机关是反腐败斗争的一支重要力量，预防和查处职务犯罪是检察机关的重要职能，也是目前检察机关服务和促进自贸区建设最直接有效的方式。根据横琴自贸区建设过程中的实际需要，横琴检察院可以考虑适应自贸区机制创新的客观要求，以健全和完善主任检察官制度为抓手，进一步加大预防和查处职务犯罪工作机制创新力度，为促进横琴“廉政岛”建设提供有效的服务和保障。

一是探索建立对行政部门和公共机构工作规程进行一般性审查的预防职务犯罪工作新机制。邓小平同志曾经尖锐地指出:“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。党的十八大以来，党中央高度重视制度反腐，提出“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”。在中央下发的有关建立健全惩防腐败体系实施纲中也提出要坚持教育、制度、监督并重的原则，把制度建设列入反腐败的重要内容之一。检察机关在查办职务犯罪案件中也时常发现，某些单位腐败问题频繁出现的其中一个因素就是制度不健全、程序不规范，工作人员主观随意性大，胡作非为。或者虽然有规章制度，但普遍存在失之于宽、失之于疏的问题，以致难免落入“稻草人”、“橡皮泥”、“壁上观”境地，无法发挥监督制约作用。我们推进反腐倡廉建设，就是要加强机制制度建设，使各级干部和公职人员都有章可循、有章可依、循规蹈矩。纵观国际社会，凡是被举世公认的廉洁国家和地区，无不重视制度建设。如我国香港地区，廉政公署在内部就设立防止贪污处，专门负责对政府部门和公共机构工作规程进行审查研究，找出制度漏洞，提出防贪措施的意见建议，帮助相关单位加强制度建设，从源头防止贪污现象发生。该机制在有效地预防贪腐、使香港成为世界上最廉洁的地区上发挥了重要的作用，成为许多国家和地区效法的重要模式。横琴检察院在成立之际，就借鉴香港廉政公署的做法设立了“预防犯罪与公共关系办公室”，今后可以以此为基础，继续借鉴香港廉政公署防止贪污处的做法，探索推行对横琴新区范围内所有的行政机关和企事业单位规章制度特别是工作规程进行全面深入的审查，提出预防职务犯罪的意见和建议，帮助相关单位进一步健全和完善制度建设，从源头上堵塞犯罪漏洞、防范职务犯罪发生。以往检察院一般都是在查办职务犯罪过程中发现相关单位的规章制度存在漏洞，然后提出防漏补缺的意见和建议，这是案后的“亡羊补牢”式的预防，与自贸区建设的内在需求不相适应。实行对政府和公共机构所有的工作规程进行一般性审查，可以做到预防在先，防范于未然，其所带来的效果和作用大为不同。同时这项机制也有利于实现与港澳司法执法方式高度接轨和融合，为下来广东自贸区建设过程中进一步强化粤港澳司法合作打下坚实的基础。

二是探索建立对工程项目重大风险节点进行“321”分级跟踪监督机制。事物需要平衡，权力需要监督，这是社会发展的必然规律。法国著名思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万世不变的经验”，“要防止权力的滥用，必须对权力实行监督和制约”。横琴自贸区在建设过程中，存在政府投资项目多、资金大、工期紧、廉政风险也大的情况。据不完全统计，横琴新区开发建设五年来，已经完成的政府投资项目 60多个，累计投入160多亿元，目前正在启动和即将启动实施的政府投资项目20多个，预计总投资金额达420多亿元，而且随着横琴自贸片区建设的深入推进，政府投资建设的重大项目还将持续增加。但是检察机关在办案中亦发现，一些政府投资项目在建设过程中，存在先施工后招标、先变更后设计等现象；一些应急项目申报范围过大，项目计划时间长、施工时间短、影响工程质量；增加工程量的审核不严格等；随意扩大项目规模、超标准建设、超概算等问题十分突出，增加了大幅政府财政负担。以上这些问题值得引起重视。党的十八大提出，要深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。横琴检察院可以考虑借鉴香港廉政公署的相关做法，进一步加强对工程建设领域的预防职务犯罪工作，比如在与相关单位建立和完善工程项目同步监督平台的基础上，通过在相关单位的管理平台中开设端口，嵌入预防职务犯罪数据模块，使检察机关能够及时查看所有工程的设计、招标等工程建设进展情况，着重对政府投资工程的招投标、资金拨付、设计变更、质量验收等重点风险环节进行“321”分级跟踪监督。所谓“321”分级跟踪监督机制，就是根据工程建设项目的资金大小，分别由不同层级的领导进行跟踪监督。比如，对5000万元以上的政府投资建设项目由预防部门主任检察官、主管副检察长和检察长共同进行跟踪监督；对3000-5000万元的建设项目由预防部门主任检察官和主管副检察长进行跟踪监督；对3000万元以下的建设项目由预防部门主任检察官进行跟踪监督。实行分级跟踪监督机制，可以充分发挥检察机关法律监督的职能作用，增强检察机关在预防工程建设领域职务犯罪工作的针对性和实效性，防止自贸区建设过程中“工程上马、干部下马”现象发生。

三是探索推行职务犯罪侦查主任检察官合分联动的工作新机制。十八大以来，党中央始终保持反腐败斗争的高压态势，坚持无禁区、全覆盖、零容忍,严肃查处腐败分子，赢得了党心民心，赢得国际社会的普遍赞誉。“零容忍”的理论基础是由美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯林所出的“破窗理论”。其基本意思是：假如有人首先打破建筑物的一扇窗户而没有被及时查处和惩罚，就会给其他传递一种暗示性的纵容信号，人们就会认为整个建筑物无所谓并且可以任意破坏，而是就会有第二、第三、第四…窗户被打破。实行“零容忍”的反腐败策略，就是对腐败行为，哪怕是再微小、再隐性的任何腐败行为，都绝对不允许有一丝一毫的机会，只要发现有任何腐败行为必然一查到底，决不宽容、决不姑息。综观国际社会，凡是被称为世界最廉洁的国家、地区和政党，都对腐败行为实行“零容忍”的政策。例如新加坡，上个世纪五、六十年代，都曾经历腐败现象十分猖獗的问题，后来以李光耀为首的人民行动党执政后，采取了一系列卓有成效的反腐措施，其中就是成立了反贪污调查局，实行对腐败“零容忍”的策略，查处了上至政府部长、次长等政府要员，著名律师、外科医生，下至普通邮递员、清洁工等一大批犯有贪污受贿舞弊罪行的不法分子，形成了强大的震慑效应，在全社会中形成了“不能贪、不想贪、不敢贪”的社会氛围，从而使新加坡为全世界最廉洁、最具竞争力的国家之一。建设横琴自贸区“廉政岛”必然要求对腐败现象实行“零容忍”，进一步加大查处和惩治腐败的力度，切实做到有腐必反、有贪必肃、有案必查，真正让贪污腐败现象无藏身之地，形成不想腐、不能腐、不敢腐的强大压力机制，这样才能为招商引资和自由贸易营造良好的软环境，从而进一步提升横琴自贸片区的核心竞争力。实行对腐败行为“零容忍”，必须要求检察机关进一步创新工作机制，加大查办职务犯罪的工作力度。由于横琴检察院机构精简，人员精干，检察人员整体数量较少，实行主任检察官制度又具有全面性和彻底性的特点。同时，职务犯罪侦查工作需要团队协作，不像审查逮捕、审查起诉等工作可以由单个主任检察官独立进行，正因为这一工作特点使得目前国内检察机关普遍未能在这一业务领域推行主任检察官制度。为了既充分整合和调动侦查力量，又充分体现主任检察官办案责任制原则，可以考虑在职务犯罪侦查领域积极推行主任检察官合分联动工作机制。所谓合，即是注重区分案件侦查阶段的不同环节，对自侦案件突破前，实行由检察长直接统一领导指挥各主任检察官，充分调动全院所有力量，确保及时有效地突破案件；所谓分，即是在案件侦查取得实质性突破之后，按照主任检察官办案责任制的规定和要求，由检察长统一指派，分别由各主任检察官带领相关办案小组进行调查取证，并由主任检察官对各自侦查取证的案件承担终身办案责任，同时根据办案规则，侦查办案合分又是相对的，合中有分，分中有合，比如分别调查取证后又需要统合起来。这种主任检察官合分结合、联动有序的侦查工作机制，既能够有效地破解侦查业务实行主任检察官制度的难题，又可以充分整合和调动全院力量，提高检察机关在人员较少情况下侦查突破案件的能力，发挥检察机关查办职务犯罪案件的震慑效应。

（二）围绕促进横琴“平安岛”建设，建立健全上下联动、左右协调、内外合作的执法办案机制，推动形成安全稳定、竞争有序、公平正义的社会环境。一个地区经济社会的发展离不开安全稳定的社会环境。自贸区是一个自由开放、公平竞争、完全按照现代市场体系标准运作的经济示范区。它在运转过程中，必须会出现一些涉外经济纠纷和跨境犯罪活动，特别是随着相关法律在自贸区的暂停实施，还可能出现新情况新问题，甚至是疑难复杂案件。检察机关承担着打击刑事犯罪、保障社会安全、维护公平正义的重要职责，除依法认真履行好批准逮捕、提起公诉、诉讼监督等检察职能外，还应当围绕横琴平安建设这个大目标，注意发现和分析上述可能出现的新问题，着力在强化与上下左右内外紧密协作机制上下功夫，提高应对新情况新问题的意识和能力，切实为自贸区建设提供良好的治安秩序和社会环境。

一是建立健全检察机关上下联动的工作机制。面对横琴自贸片区这样一个全新、复杂法律体系，横琴检察院作为新成立的基层检察院，虽然检察官整体素质较高，但由于实行“机构精简、人员精干”的工作模式，专业人才也以法律为主，知识结构过于单一，单靠自身力量，必须难于适应自贸区创新发展的形势要求。横琴检察院应当充分依托上级检察院的办案资源和人才优势，主动争取上级机关的帮助和支持，对于重大职务犯罪案件和行为人利用自贸区特殊监管方式而实施的金融、票据、知识产权类疑难复杂犯罪，采取上下级联合办案的模式，迅速有效地处置相关案件，确保履职行为的正确性和适当性。

二是健全完善检察机关与相关单位相互协调配合的工作机制。在自贸区的时代背景下，仅靠检察机关单打独斗往往难以完成日益繁重复杂的工作任务，必须加强与横向相关单位的联系协作，充分利用社会各种专业智库，形成维护稳定、化解纠纷的工作合力。从横琴检察院成立以来一年半的时间里办案情况看，暂时本地刑事案件发案率尚属正常范围，但随着自贸区建设的深入推进，刑事案件有可能出现逐步上升的势头，特别是可能出现很多新型犯罪和疑难复杂案件，这需要检察院与公安、法院加强研判分析和协调配合，统一办案标准，提高办案效果。目前，横琴检察院已经在当地公安机关创造性地设立了主任检察官联络办公室，这是一个良好的工作开端，下来可以充分利用这个有效平台，使主任检察官及时了解掌握自贸区内发生的警情案情，强化检察引导侦查取证工作的同时，进一步加强公检法等司法机关在自贸区内查办违法犯罪活动的协调和配合，统一区内政策和法规的理解适用。此外，还可以考虑在横琴法院设置类似办公室，指导协调有关新类型的案件，与法院建立定期和不定期联席会议制度，交流探讨典型和疑难案件的法律适用等方面的信息资料等等。

三是继续推进横琴检察机关与港澳司法执法机关的合作机制建设。一直以来，珠海检察机关与港澳廉政公署、检察院等保持了良好工作交流和协作关系。在自贸区建设的新形势下，横琴检察院理当加以传承和发扬，在打击跨境犯罪、处理涉港涉澳贸易纠纷等方面加强联系配合。为此，针对横琴自贸片区的功能定位，横琴检察院还应当重点投入精力研究涉港澳尤其是涉澳门检察职能的履行，做好相应的知识和人力资源储备。一是重点研究处理好涉港澳刑事管辖权存在争议的案件，比如发生在自贸区范围内的，按照我国刑法和境外刑法都有管辖权的刑事犯罪的管辖问题；二是研究境内外刑事诉讼程序的异同，做好与相关人员的沟通协调工作，确保港澳当事人不因刑事诉讼程序上的误解而对检察机关执法公信力产生怀疑；三是掌握境内外刑事实体法的差异，相关案件起诉至法院后可建议法官酌情考虑澳门刑法的有关规定；四是熟悉国际私法中的法律适用原则，做好相关涉港澳民事行政诉讼检察监督案件。

（三）围绕促进横琴“开放岛”建设，继续拓展和深化信息沟通、阳光检务、控告申诉渠道，推动形成开放透明、快捷便利、优质高效的服务环境。设立自贸区的重大战略任务就是促进改革开放和制度创新，这与横琴新区致力于打造“开放岛”、“活力岛”、“智能岛”的目标是一致的。对外开放的内涵在客观上也要求检察机关树立大局意识、开放意识、利民意识，不以部门鸿沟自限，加强与区内各部门的信息沟通，强化与区外科研机构的合作，完善内部检务公开的机制，创新便民利民通道，以增强自身工作透明度和公信力，展示自贸区开放自由的良好形象。

一是对外疏浚信息沟通联络渠道，提高检察机关快速处置自贸区案件的能力。自贸区是一个新生事物，各职能部门在理解适用政策时，难免出现一些差异，甚至出现互相矛盾的做法，增加各部门的信息日常沟通，将有力消除类似情形。检察机关应当主动加强与横琴新区（片区）管委会等相关单位的信息沟通。比如争取其授权，主任检察官可以获得管委会网络办公账号，登录其内部办公系统，收阅自贸区有关政策文件，了解自贸区行政知识，获取诸如督促履职、公益诉讼和其他法律服务线索。加强与横琴新区廉政办公室的工作联系，建立信息共享、职务犯罪情报分析等快速反应系统，提高检察机关查处和预防职务犯罪的工作能力。加强与自贸区行业组织的联系，以座谈、调研、检察开放日等多种方式，听取自贸区社会各界对检察工作的意见建议，回应群众对检察工作的需求。主动与科研单位或其他检察机关合作调研，对可能利用横琴自贸片区政策实施的新类型犯罪进行预判、作出处理预案。此外，横琴检察院还需要特别加强对干警的澳门法律知识以及相关的冲突规则的培训，加强与澳门检察院、廉政公署的业务交流，增加检察官对涉澳案件的感性认识和处理经验。继续推进“两法衔接”平台的建设，健全和完善行政执法与刑事司法衔接机制，把中央直管单位如海关、检验检疫等单位纳入联网范围，提高“两法衔接”工作的范围和效率。

二是继续加大检务公开力度，形成评价反馈机制。自贸区建设是以开放来倒逼改革，[⑨] 服务自贸区建设的检察机关又以什么样的外部环境倒逼自身的改革？答案只能是检务公开。通过最大范围的公开，一方面以公开促公正；另一方面也给公众提供了相应的平台了解、评价自贸区检察工作。以检务公开为手段，促进横琴检察院为横琴自贸片区平稳健康发展，提供更加有力的司法保障和高效便捷的法律服务。作为倒逼机制的检务公开，必须做到：一是公开事项广。对比于法院的审判和执行职能，检察院职能相对比较多样，境内外公众对我国的检察职权不一定十分了解，这方面横琴检察院可以学习有关政府“权力清单”、“责任清单”模式，列明检察院的权力清单和责任清单，工作流程等，方便自贸区群众求助和监督。拓展办案结果、办案程序、办案标准、检察人员信息等公开事项，实质上就是广开了监督渠道，增强了执法公信力，提升了自贸区的开放形象。二是公开途径宽。除了传统的新闻媒体和目前最重要的互联网平台上的信息公开，还要重视迅猛发展的手机信息平台公开，形式新颖的司法“白皮书”公开等等，并将信息发布、案件信息查询、在线交流、咨询服务、自贸区法律解读等功能整合到检务公开平台，形成信息反馈机制。三是建立信息公开的审查和救济机制。涉及国家机密、商业秘密、个人隐私和其他法律规定不公开的信息不予公开；相关人认为应当公开而未予公开，或者依法不予公开却实施了公开的，可以有相应的救济途径选择，以平衡保护人民群众的知情权和其他合法权益；相关人申请公开的或申请不公开的相关信息，检察机关作出复核决定的，可以公开复核理由等等。以最大程度的检务公开，让广大的人民群众成为检察机关的监督者，打破谁来监督监督者的死循环。

三是改进控告申诉检察工作，创新和强化便民利民措施。自贸区建设是一项重大国家战略，服务党和国家中心工作是检察工作的必然要求。横琴新区检察院应当引导检察人员自觉增强大局的意识，组织干警对有关自贸区“准入前国民待遇、负面清单管理”等相关知识的学习和培训，为服务自贸片区各类市场主体打下坚实的思想基础，做好相应的业务知识储备。在此基础上，横琴检察院需要进一步完善社会矛盾预警、排查化解、群众诉求表达等机制，提高控告申诉检察工作水平。如推进远程视频接访系统建设和检察服务大厅建设，在检务公开场所和门户网站等互联网平台，建设集控告申诉检察综合性受理平台，整合信访接待等候、业务咨询、控告举报申诉受理、律师接待、行贿档案查询、案件信息查询、12309举报电话等功能，实现网上网下“一站式”服务，将网上信访打造成控申检察主渠道，为利益纠纷各方提供便民服务措施，解决群众控告难、申诉难问题。